A transição da conformidade meramente formal para a integridade baseada em evidências, segundo a jurisprudência dos órgãos de controle
Resumo: A presunção de legalidade formal já não protege gestores públicos e pareceristas da responsabilização pessoal imposta pelos Tribunais de Contas. Este artigo mostra como transformar a governança em controle preventivo de riscos — por meio de matriz de riscos, segregação de funções e pareceres jurídicos substantivos — e por que a assessoria jurídica deve atuar como linha de defesa antes da decisão, não depois dela.
A atuação na administração pública e em entidades paraestatais exige hoje muito mais do que o estrito cumprimento de ritos burocráticos. Com a sofisticação dos mecanismos de fiscalização dos Tribunais de Contas e a consolidação das diretrizes de governança pública, a simples presunção de legalidade formal de um ato já não é suficiente para afastar apontamentos, multas e a responsabilização pessoal de agentes públicos e assessores jurídicos.
Tradicionalmente, muitos órgãos operam em um modelo reativo: o processo administrativo tramita, colhe pareceres protocolares e aguarda a auditoria externa. Quando surge um apontamento de irregularidade, todo o esforço institucional é canalizado para a defesa jurídica contenciosa — depois que o dano já está feito. Essa abordagem, além de ineficiente, expõe desnecessariamente o patrimônio pessoal e a reputação dos gestores.
A virada de chave: governança como controle preventivo de riscos
A governança pública moderna exige a implementação de três pilares estruturantes:
1. Mapeamento e matriz de riscos prévia Identificar os gargalos operacionais antes da deflagração de atos decisórios — seja na fase preparatória de licitações, na edição de resoluções normativas ou na concessão de diárias e benefícios. Antecipar o risco é sempre mais barato do que remediá-lo.
2. Segregação real de funções Evitar a sobreposição de papéis em que o mesmo agente planeja, executa e atesta a conformidade da própria rotina administrativa. Onde não há segregação, não há controle — apenas a aparência dele.
3. Pareceres jurídicos circunstanciados Superar o modelo de pareceres genéricos ou de mera remissão legal. O parecer consultivo precisa enfrentar expressamente a motivação técnica, a economicidade e a viabilidade jurídica do ato, e não apenas "opinar pela legalidade" em fórmulas de estilo.
O papel da assessoria jurídica estratégica
A jurisprudência consolidada do TCU demonstra que o parecerista jurídico pode ser responsabilizado solidariamente quando emite manifestação com erro grosseiro ou dolo, omitindo-se sobre vícios evidentes do procedimento. Ou seja: o parecer deixou de ser um escudo automático e passou a ser, ele próprio, objeto de escrutínio.
Por isso, a assessoria jurídica não deve ser vista como uma etapa cartorial de chancela obrigatória, mas como um órgão de controle de segunda linha de defesa. É na fase consultiva — antes da decisão, não depois dela — que se identificam vulnerabilidades e se constrói a blindagem técnica do ato administrativo.
Conclusão
Instituições que investem na estruturação de programas de integridade, manuais de procedimentos internos e auditoria preventiva reduzem drasticamente sua litigiosidade e garantem segurança jurídica aos seus tomadores de decisão. Governança não é custo operacional; é salvaguarda institucional.
O Cardoso e Bruno Sociedade de Advogados assessora órgãos públicos, entidades paraestatais e conselhos de fiscalização profissional na estruturação de pareceres técnicos, matrizes de risco e programas de integridade voltados à prevenção de responsabilização de gestores. Fale com nossa equipe para avaliar a maturidade de governança da sua instituição.